Происхождение и эволюция института полиции в современном мире

Во все времена важнейшими задачами государства являлись обеспечение внутренней безопасно­сти, охрана общественного правопорядка, борьба с преступностью. Полиция, зародившаяся одновре­менно с государственностью, — один из наиболее рано обозначившихся признаков государства. Прообразом полиции в современном её понимании явились регулярные военизированные формиро­вания по осуществлению полицейских функций, возникшие еще в XVI-XII вв. до н.э. в странах Древнего Востока — Египте, Вавилоне, Индии, Китае и в V-III вв. в античных Греции, Риме, Визан­тии [1, 18]. По справедливому замечанию К.Маркса, в античных Афинах «публичная власть первона­чально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство. » [2].

Полиция — обязательный атрибут любого государства. Как высказался современный аргентин­ский политик Г.Мариньон, полиция к настоящему времени «воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя» [3, 58, 63].

Полиция — один из институтов государственного механизма. Под ней понимается система осо­бых государственных органов надзора и принуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный порядок и осуществляющих борьбу с преступностью. На различных этапах историче­ского развития в самых разных государствах органы, исполняющие полицейские функции, имеют свои особенности, структуру, объем полномочий, наименование [4].

Полиция как служба обеспечения правопорядка и безопасности зародилась еще в античности. Так, Афины располагали полицией, вооруженной луками, численностью в 3000 человек. Со времен эллинизма в Египте существовала полиция, организованная в основном по военному образцу. В рес­публиканском Риме четыре эдила обеспечивали управление полицией и осуществляли надзор за зда­ниями и строительством в городе, за рынками, а также ведали общественными играми [5].

Характерно, что сам термин «полиция» в современном его понимании, т.е. для обозначения сис­темы административных органов, предназначенных для борьбы с правонарушениями и охраны обще­ственного порядка, стал применяться сравнительно недавно — с 20-х годов XVIII в. — сначала в Ев­ропе, а затем и во всем мире [3, 9-10].

В научный и общеупотребительный оборот термин «полиция» (греч. politeia) ввел древнегрече­ский философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384-322 гг. до н.э.), который «полицией» имено­вал государственное (городское) управление (от греч. polis (пулис) — город-государство: например древнегреческие города — полисы). Именно в этом смысле термин «полиция» перешел в латинский язык (лат. politia) и именно в этом смысле употреблялся средневековыми писателями. Надзорные и репрессивные органы, исполнявшие в Древней Греции, Риме и Византии, по сути, полицейские функции, имели иное наименование.

Так, в древнегреческой Спарте высшая административно-полицейская власть принадлежала коллегии эфоров [1, 40]. В античном Риме в распоряжении высших магистратов для осуществления принуждения имелись особые должностные лица-ликторы, виаторы и эдилы. В I в. до н.э. римским императором Октавианом Августом было создано специальное формирование вигилов «неустанно бодрствующих», которое круглосуточно осуществляло охрану центральной власти, общественного порядка, государственного и частного имущества в пределах Рима. На остальной территории Италии руководство регулярными силами возлагалось на командиров императорской гвардии, а в неитальян­ских провинциях — на наместников (проконсулов).

В 180-185 гг. при римском императоре Коммодии появились особые подразделения стражи «станции» (сначала для обеспечения безопасности подданных и перевозимых грузов), дислоциро­вавшиеся на основных торговых путях, а затем и повсеместно [6].

Отдельные полицейские реалии, сохранившиеся до настоящего времени, указывают на истори­ческие корни полиции, выросшей из армии. Первоначально на Древнем Востоке (Вавилоне, Индии, Китае), а также в античной Греции функции по обеспечению правопорядка и сохранения централь­ной власти возлагались преимущественного на армию (войско), которая являлась единственным уни­версальным инструментом для защиты как от внешних врагов, так и поддержания внутренней безо­пасности и порядка. На армейские корни прямо указывает военизированная милитаристская экипи­ровка современных полицейских служб подавляющего большинства стран мира, ранжирование зва­ний, строевая, боевая и физическая подготовка личного состава, военно-техническое вооружение, дисциплина и субординация по армейскому типу, название отдельных «силовых» служб и подразде­лений полиции: например жандармерия (имеется во Франции, Бельгии, Голландии, Италии, Испа­нии, Португалии, Китае, Индии, Турции, всех странах Латинской Америки), карабинеры (в Италии и Чили), военизированные отряды специального назначения (повсеместно), конная полиция (во Фран­ции, Бельгии, Канаде, Германии и др.), полиция готовности (в Германии), Вооруженная Народная полиция (в Китае), Корпус Пехотной гвардии (в Аргентине), Вооруженная полиция (в Индии) и др.

Современная зарубежная теория и практика полицейской деятельности широко ориентируется на национально-исторические традиции, воплощенные в правовых актах и реализуемые в организа­ционных мероприятиях при осуществлении правоохранительной деятельности. Об этом свидетельст­вует, в частности, практика сохранения исторических названий полицейских органов ряда стран, по­вышающая их престиж: Скотланд-Ярд (Столичная полиция Лондона) в Великобритании, Институт Шерифа в США, Королевская конная полиция в Канаде [7]. Этимология названий многих полицей­ских реалий может уже не прослеживаться в функциях, но вызывает ассоциации с традициями, прин­ципами демократии, патриотизмом, благородством, формирует и поддерживает чувство уважения к полицейской профессии и правосудию как у граждан, так и у самих стражей порядка. Так, слово «констебль» происходит от латинского (comes stabuli), что означает всадник; «шериф» — от словосо­четания хранитель (reeve) графства (shires or counties), т.е. shire reeve [8]. В США, знаменитых своими демократическими принципами и свободолюбивыми традициями, руководителя полиции любого уровня принято называть шеф полиции — police chief. А любимым латинским изречением в среде руководителей полиции, обучающихся в Академии ФБР, является: «Par in parem non habet imperium» , получившее известность в Северной Америке еще со времен войны Севера и Юга [9].

В период разложения рабовладельческого государства и средние века органы, осуществляющие полицейские функции, постепенно специализировались на охране внутренней безопасности и обще­ственного порядка. С конца XIV в. термин «полиция» во Франции (франц. police, policite) и Германии (нем. polizei) начали употреблять уже в специфичном смысле — как совокупность различных элемен­тов общественного порядка, общественного благополучия, а затем и правительственная деятельность, направленная на достижение этого благополучия [10]. Позже этот термин стал означать всю совокуп­ность дел светского государственного управления (res policae) и в этом широком смысле вошел в употребление сначала в язык законодательства и администрации, а затем проник в научную литера­туру для характеристики направления, господствовавшего в течение долгого времени в истории раз­личных государств [11].

* Жандармерия — букв. от франц. «человек-оружие» — военная (военизированная) полиция. Ее юрисдикция может различаться в разных странах.

Par in parem non habet imperium (лат.) — равный над равными права не имеет.

Забота о внутренней безопасности и благосостоянии проявлялась и в феодальный период, но то­гда она осуществлялась не государством, а лишь частными усилиями городов, церкви, отдельных землевладельцев. Первоначально формирующаяся верховная государственная власть была всецело занята охраной внешней независимости государства. Но по мере укрепления королевской власти воз­никла необходимость в централизованном государственном обеспечении внутреннего благосостоя­ния и безопасности. Посредством этого власть абсолютного монарха не только получила возмож­ность подавлять излишнюю инициативу феодалов, церкви и городов, еще более усиливая свое могу­щество, но и приобрела определенную поддержку у населения [12].

Полиция превратилась в орган, призванный обеспечить соблюдение правопорядка в националь­ном масштабе в эпоху абсолютизма. В течение XV—XVII вв. в ряде европейских стран — Австрии, Англии, Германии, Испании, Франции и др., представлявших собой полицейские государства, про­изошло чрезвычайное расширение полномочий полицейских органов, осуществлявших всеохваты­вающий, тщательный «гувернаментализм» всей общественной и частной жизни [13].

Так, Германию XVI-XVII вв. можно было назвать страной полицейских регламентов. Прусские имперские полицейские регламенты 1548 и 1577 гг. содержали самые разные постановления, регла­ментировавшие различные стороны народной жизни: «О солдатах и матросах», «О бродягах и цыга­нах», «О преследовании роскоши в одежде» и т.д. Соответственно, создавалась сеть полицейских уч­реждений, призванных проводить в жизнь эти предписания [14]. Прусский король Фридрих II Вели­кий говорил, что народу, как больному ребенку, нужно указывать, что ему есть и пить. А во Франции была создана исполнительная полиция, взявшая под полную опеку граждан с целью всеобщего бла­годенствия. В действительности же формировалась «особая полицейская система. имевшая в виду создать все средства для обеспечения королевских интересов» [15].

В Западной Европе в XVIII в. на полицию возлагались заботы о школах, о народном продоволь­ствии, о призрении бедных и взыскании податных сборов и т.д. Дело доходило до того, что полицию порой было трудно как-то отличить от управления вообще. Но по мере того, как в Европе стала про­сыпаться самодеятельность земств и общин, по мере того, как стал вырастать союзный строй, стали возникать общинные и союзные учреждения, решающие те или другие проблемы безопасности и благосостояния, стали изменяться и функции полиции, постепенно сужая поле своей деятельности [16].

Следует отметить, что гипертрофированная деятельность полиции в период абсолютизма, сыг­рала известную историческую роль. Полиция того времени была одним из способов установления государственного начала, несла, утверждала и повсюду укрепляла верховенство единой государст­венной власти.

Милитаризация гражданского управления и подчинение полиции воинским частям вскоре пока­зали, что справиться с обязанностями охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступ­ностью чисто военными методами невозможно. К примеру, в России это подвигло высшие власти страны к серьезным преобразованиям в системе имперского государственного управления. 8 сентяб­ря 1802 г. вместо государственных коллегий были учреждены министерства, в том числе и Мини­стерство внутренних дел, сосредоточившее в себе все функции внутреннего управления.

Иначе, чем в континентальной Европе, складывалась деятельность полицейских органов в Вели­кобритании. Здесь, в соответствии с древними традициями, вплоть до начала XIX в., руководство и контроль за полицией были сосредоточены в руках «мировой» юстиции в лице местных судей- дворян. А конкретно полицейские функции возлагались непосредственно на граждан: каждый домо­владелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и обязан был год отслужить в качестве констебля [17].

Началом реформирования абсолютистских национальных полицейских систем послужили демо­кратические завоевания Великой французской революции 1789 г., выраженные в Декларации прав человека и гражданина.

В постреволюционный период во Франции, впервые в мировой истории, была выработана и ак­тивно реализовывалась эффективная доктрина полицейской деятельности, которая впоследствии бы­ла воспринята другими странами и во многом послужила основой для современного понимания роли полиции в демократическом обществе [3, 13-14]. Министр полиции Франции того времени Ж.Фуше (1759 — 1820) считал, что «гарантией безопасности какого бы то ни было правительства является бдительная полиция, возглавляемая решительными и знающими людьми».

Процессы развития полицейской деятельности и национальных полицейских систем выражались и в том, что если в концу XVIII в. было известно 24 определения понятия «полиция», то в первой чет­верти XIX в. их число достигло 100, а к началу XX в. их насчитывалось уже около 150 [18]. Практи­чески во всех этих определениях подчеркивался принудительный характер ее действий, с одной сто­роны, и общесоциальная направленность — с другой [19].

Развитие полиции в ХХ в. происходит в соответствии со всеобщими демократическими идеями и национально-историческими особенностями развития различных государств.

Согласно современным определениям полиция — это «силовой» компонент исполнительной власти, предназначенный для выполнения правоохранительных функций. В демократических госу­дарствах полиция конституируется как одно из звеньев исполнительной власти, которое призвано обеспечить реализацию законов, относящихся к сфере ее деятельности, и решение задач правосудия. Располагая всеми необходимыми средствами и навыками применения насильственных мер для под­держания установленного правопорядка, она объективно играет роль «силового» гаранта функциони­рования всей властной системы [20, 17]. При этом законодатели демократических стран стремятся избежать какого-либо гипертрофирования полиции как некоего «силового» механизма.

Один из наиболее видных руководителей полиции Соединенного Королевства в 1972 — 1977 гг. сэр Роберт Марк однажды сказал, выступая перед полицейской аудиторией: «Полицейская функция, которой мы с вами себя посвятили, возможно, одна из самых достойных и благородных функций в свободном обществе. Мы с вами представляем власть через согласие, а не через силу» [21]. Это заяв­ление является решающим в философии полицейской службы, получившей развитие в Западной Ев­ропе за последние 50 лет [22].

В настоящее время в демократических государствах со стабильной экономической ситуацией и с высоким уровнем правосознания полицейские несут свою службу при поддержке подавляющего большинства членов общества. В Германии, Франции, Великобритании, Японии и других передовых странах давно освоили социальную технологию, суть которой в том, что полиция должна охранять общественный порядок таким образом, как желает того само охраняемое общество [23]. Эта общест­венная поддержка нуждается в обеспечении хорошего контакта полиции с гражданами и в прямых методах сотрудничества. Такая форма осуществления полицейской деятельности требует особой ор­ганизации полицейских сил, а также современного подхода к обучению кадров полиции [24].

Идея служения полиции обществу в тесном сотрудничестве с гражданами превращает полицию на Западе из карательной силовой структуры в повседневную круглосуточную сервисную службу с широким спектром социальных услуг, где «общество — это покупатель, а полицейское подразделе­ние — это продавец своей полицейской услуги» [25]. Полицейская деятельность приобретает все большую общественную направленность. Более 80 % служебного времени сотрудника составляет помощь гражданам в решении различных проблем [26]. Социальные услуги населению связываются со скорой медицинской и психологической помощью, с поиском потерявшихся людей, помощью ав­томобилистам, попавшим в трудную дорожную ситуацию, и даже со спасением животных. Это на­правление деятельности занимает сейчас от 30 до 40 % всех вызовов полиции в США [27]. Кроме то­го, традиционное поддержание полицией общественного порядка включает вмешательство и арбит­раж в семейных и бытовых конфликтах, обеспечение транспортного движения, контроль за уровнем шума, удаление нарушителей порядка из общественных мест, поддержание там спокойствия. Под­считано, что три из каждых десяти вызовов полиции имеют дело с этой категорией деятельности [28].

Актуализация социального начала в деятельности полиции потребовала соответствующей про­фессиональной подготовки сотрудников полиции. Она требует от стражей порядка отзывчивости, интеллекта, силы характера, смелости, но прежде всего подлинного желания служить гражданам в интересах всех: личности, государства и общества в целом. Полицейские должны: улучшать качество жизни граждан, применяя, когда это необходимо, достаточные силовые средства и методы; уметь распознавать ситуации, когда следует применить неформальное принуждение в виде совета или пре­достережения вместо ареста или преследования; всегда действовать без предубеждений, с сочувстви­ем и в соответствии с самыми высокими, насколько это возможно, этическими стандартами [29]. В содержании деятельности увеличивается удельный вес психологических знаний, совершенствуется развитие коммуникативных умений и навыков [30]. Поскольку полиция рассматривается как сервис­ное предприятие, то, следовательно, ее руководитель должен мыслить как предприниматель, рабо­тающий в специфической сфере обслуживания населения. Но акцент делается не на получение фи­нансовой выгоды (хотя и этот фактор учитывается), а на решение тех вопросов, которые ставит насе­ление перед полицией и которые входят в ее компетенцию [31]. При этом от руководителя полиции требуются хозяйственная расчетливость, повышенный профессионализм, ориентация на граждан, справедливая оценка каждого полицейского [32], что и учитывается при их подготовке. Все это обу- словливает соответствующие подходы к организации и направленности образования, обучения и воспитания сотрудников полиции всех категорий и областей деятельности.

Вместе с тем остается в силе и традиционное предназначение полиции: претворение в жизнь за­конов, предупреждение и пресечение преступлений. Борьба с преступностью продолжает оставаться главным приоритетом в ее деятельности и определяет включение в содержание обучения и образова­ния служащих полиции всех государств изучение вопросов борьбы с организованной преступностью, терроризмом, коррупцией, оборотом наркотиков, финансовыми преступлениями и др. Современные полицейские должны обладать самыми разнообразными знаниями и умениями: знать законодатель­ство; уметь управлять различными автосредствами; прекрасно владеть огнестрельным оружием; раз­бираться в компьютерах и других технических средствах; уметь производить спасательные операции на суше и воде; принимать роды; унимать страсти болельщиков; вести переговоры в случае захвата заложников; владеть культурой межнациональных отношений с мигрантами и этническими мень­шинствами [33].

Вместе с тем, чтобы построить высокопрофессиональную и эффективную организацию, поли­ция нуждается в развитии у своих сотрудников навыков высшего уровня, относящихся к способно­сти успешно и конструктивно взаимодействовать друг с другом. Это предполагает развитие навы­ков целеустремленности, менеджмента, межличностного общения, чувства корпоративности, спо­собности работать в команде и навыков взаимного партнерства с теми, кто не относится к правоохра­нительным органам [34].

Можно сказать, что предназначение полиции в его современном понимании выступает органи­зационно-смысловым ориентиром, центром тяжести, в соответствии с которым создаются и функ­ционируют системы профессионального полицейского образования. Качественное образование со­трудников, по мнению большинства специалистов полицейской службы и исследователей-педагогов, является необходимым условием успешности и процветания правоохранительных органов, соответ­ствующих запросам и дерзким вызовам XXI в. [34].

Деятельность полиции в демократических государствах, несмотря на имеющие место в полицей­ских организациях противоречия, случаи коррупции, неоправданного применения насилия, наруше­ния полицейской законности, в целом оценивается населением западных стран весьма положительно. Регулярно проводимые исследовательскими центрами Европейского сообщества опросы обществен­ного мнения показывают, что полиция неизменно лидирует на шкале доверия граждан (70 %), опе­режая вооруженные силы, телевидение, радио, прессу, парламенты, профсоюзы и даже церковь [20, 20]. По данным социологической службы Гэллапа (США), проводящей ежегодные опросы аме­риканских граждан с целью «определения уровня честности и этических стандартов людей в раз­личных сферах занятости», рейтинг полицейских США с 1977 по 1990 гг. методично поднимался с 37 до 49 %. С 1990 по 1994 гг. рейтинг полицейских несколько снизился (до 46 %) и находился к концу XX в. на 76-й позиции, пропуская вперед представителей таких профессий, как фармацевты, священники, дантисты, преподаватели колледжей, инженеры, доктора [35].

Справедливости ради необходимо отметить извечную и почти повсеместную непопулярность полицейской службы. Еще в Древней Греции свободный афинянин предпочитал позволить аресто­вать себя рабу, нежели исполнять полицейские обязанности по отношению к какому-либо иному сво­бодному человеку [36]. Сам факт того, что человек служит в полиции, противопоставляет его населе­нию [37]. В настоящее время за рубежом работа в полиции является, как правило, хорошо оплачи­ваемой, но не особенно престижной. Американские полицейские, по замечанию американского ис­следователя Д.Бейли, считают, что заслуживают большего уважения населения. Но верхний слой об­щества смотрит на них свысока, средний — игнорирует, а нижний — боится. Поэтому они склонны даже относить себя к группе меньшинств общества [38]. В ФРГ полицейские говорят, что предпочи­тают как можно реже надевать полицейскую форму, чтобы «не раздражать» окружающих.

Изменившаяся роль полиции в обществе требует, чтобы сложившиеся негативные стереотипы были сломлены и им на смену пришли новые, положительные представления о сотруднике полиции [39]. В настоящее время в развитых зарубежных странах проблема создания нужного имиджа и под­держания должного престижа полицейской деятельности постоянно находится в фокусе внимания. Значимость роли полиции, ее авторитет в обществе и привлекательность полицейской профессии в сознании граждан создаются, в первую очередь, признанием статуса полицейских государством и предоставлением им определенного рода гарантий. В США сотруднику ФБР на суде верят как непре­рекаемому авторитету — представителю государственной власти, чье слово не подвергается сомне­нию [40]. В Англии, Италии, ФРГ, Франции, США, Канаде и ряде других стран предусматриваются различные виды жесткой административной и уголовной ответственности за публичное оскорбление полицейских или нападение на них, распространение клеветы в отношении полиции и т.д. В США в случаях умышленного убийства полицейского или сотрудника ФБР виновный приговаривается к тю­ремному заключению (вплоть до пожизненного) или к смертной казни [3, 156].

За рубежом много сделано для того, чтобы превратить полицию в эффективный государствен­ный институт, пользующийся доверием и уважением граждан.

История и современное состояние полиции различных стран мира показывают, что она является надежным «силовым» гарантом существования любого создавшего его государства и установленной им законности. Полиция оказывает сдерживающее влияние на рост криминальных явлений и нейтра­лизует внеправовые политические акции, позволяет поддерживать на надлежащем уровне общест­венный порядок и внутреннюю безопасность государства. При осложнении внутриполитического и экономического положения страны роль полиции неуклонно возрастает и усиливается. Таким обра­зом, безотказно действует веками проверенный принцип: «Чем сильнее полиция, тем сильнее госу­дарство».