2.3. ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЯ И КЛАССИФИКАЦИИ

Давыдова М.Л., к.ю.н., доцент Доцент кафедры теории государства и права Волгоградского государственного университета Зав.кафедрой правовых дисциплин Волгоградского филиала АНОО ВПО "Международный славянский институт"

Система действующего российского законодательства (в самом широком ее понимании, включающем все существующие нормативно-правовые акты) на сегодняшний день не сформировалась окончательно. Дискуссионные вопросы касаются как общей структуры законодательства, соотношения и взаимосвязи ее элементов, так и характеристики отдельных ее уровней. Причина этого видится и в отсутствии федерального закона "О нормативно-правовых актах" и в не разработанности многих теоретических проблем. Одной из таких категорий, нуждающихся в переосмыслении на общетеоретическом уровне, является категория локальных нормативно-правовых актов.

Ранее, в советской теории права под этим понятием подразумевались акты государственных предприятий, учреждений и организаций, которые рассматривались как звено системы нормативно-правовых актов, устанавливаемых государством (1). Вопрос о нормативно-правовом характере актов негосударственных предприятий по понятным причинам не ставился. В качестве самостоятельной группы рассматривались акты, принятые общественными объединениями, однако, признание их источниками права было связано с тем, что фактически общественные объединения представляли собой не институты гражданского общества, а квазигосударственные структуры, берущие на себя часть функций государства по реализации государственных программ в различных областях (2). Именно поэтому объединения рассматривались в качестве школы коммунизма для объединяемых ими классов и социальных групп (3), и именно это давало основания для того, чтобы признать за ними правотворческие полномочия. Причем речь шла исключительно об актах общественных объединений, принимаемых с предварительной или последующей санкции государства. Все сказанное свидетельствует, что в советский период признание локальных актов и актов общественных объединений источниками права было связано не с уважением к соответствующим организациям как институтам гражданского общества, а, наоборот, с рассмотрением их (полностью или частично) в качестве составной части государственного аппарата. Монополия государства на правотворчество, таким образом, не оспаривалась, а лишь подтверждалась.

На сегодняшний день ситуация коренным образом изменилась. Никакие предприятия, в том числе государственные, и тем более, общественные объединения, в качестве части государства рассматриваться не могут, т.к. не владеют государственно-властными полномочиями. Последние принадлежат исключительно государственным органам, а государственные предприятия (ст.ст.113-115 ГК РФ) отличаются от прочих только своим собственником, а вовсе не правотворческими функциями. Отсюда все предприятия, коммерческие юридические лица, общественные объединения должны рассматриваться как составная часть гражданского общества. Признание их внутренних нормативных актов источниками права означает, поэтому, концептуально иную ситуацию - а именно, отрицание монополии государственных органов на издание правовых норм или, по крайней мере, признание ограниченного характера этой монополии.

Следует отметить, что далеко не все современные исследователи подчеркивают единство юридической природы внутренних актов всех названных организаций. Во многих работах под локальным нормотворчеством подразумевается, в первую очередь, издание предприятиями внутренних норм, регулирующих отношения работников и работодателей (4). Тем самым авторы развивают традиционное направление исследования данной проблемы, характерное для советской науки. Вторая группа выделяемых советскими учеными источников права - акты общественных объединений - также до сих пор изучаются некоторыми специалистами обособленно. Так, Н.Н.Вопленко в качестве самостоятельных видов источников права называет (а) нормы корпоративного права (приказы, инструкции частных предпринимателей, действующие в пределах их организаций и распространяющиеся на подчиненных им работников); (б) нормативные акты общественных объединений (5). При этом чаще всего авторы не столько отрицают принципиальную взаимосвязь рассматриваемых групп локальных норм, сколько не акцентируют на ней внимания, обходят этот вопрос (6).

В этой связи, требует уточнения вопрос о том, каков круг организаций, являющихся субъектами локального нормотворчества. А.М.Алиев в качестве таковых рассматривает предприятия вне зависимости от организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и формы собственности (7), а также упоминает понятия "организация" и "учреждение" (8). М.Н.Марченко к числу локальных актов относит акты предприятий, учреждений, организаций, а также акционерных обществ (9). С.В.Ухина использует термин "организация", уточняя при этом, что непосредственными субъектами нормотворчества являются собственники, работодатели и коллектив работников (10).

По нашему мнению, локальные акты правильнее всего рассматривать как внутренние акты различных юридических лиц. С одной стороны, понятие "юридическое лицо" используется действующим законодательством (в отличие от устаревшей конструкции "предприятия, учреждения, организации") и является универсальной категорией, охватывающей все официально существующие государственные и негосударственные, коммерческие и некоммерческие организации. С другой стороны, именно и только статус юридического лица свидетельствует об официальном признании данной организации со стороны государства и, следовательно, о юридической силе ее внутренних актов.

Безусловно, круг субъектов, охватываемых категорией "юридическое лицо", чрезвычайно широк. Статус юридического лица принадлежит не только коммерческим предприятиям, общественным объединениям, но и государственным органам. Возникает вопрос: как соотносятся между собой рассматриваемые нами локальные нормативные акты и внутренние акты, действующие в государственных органах, предусматривающие структуру, правила внутреннего трудового распорядка и т.д. и распространяющие свое действие только на работников соответствующего органа.

Как нам кажется, попытка найти общие черты у внутри аппаратных локальных норм и норм негосударственных организаций имеет под собой основания. В числе прочего это позволило бы лишний раз подчеркнуть подзаконный, вспомогательный характер внутриведомственных актов, которые издаются для упорядочения, оптимизации подзаконной деятельности государственных органов, но на практике все еще часто подменяют собой закон. Думается, однако, данная проблема заслуживает самостоятельного исследования. Поэтому, не отрицая, в принципе, связь, существующую между внутренними актами государственных органов и негосударственных организаций, мы предполагаем сакцентировать свое внимание на последних.

Сложность составляет определение отраслевой принадлежности локальных правовых норм. Ю.А.Тихомиров все локальные акты (прежде всего принятые в государственных организациях, но также и все иные) рассматривает в качестве источника административного права (11). А.Б.Агапов делит субъектов административного права на публично-правовых (государственные органы и часть общественных объединений, например, политические партии, религиозные организации) и частно-правовых (коммерческие юридические лица и некоторые общественные объединения). Деятельность (в том числе нормотворческая) первых регулируется административным, а вторых - гражданским законодательством (12). Е.А.Ершова, С.В.Ухина, Г.В.Хныкин исследуют проблему локального нормотворчества применительно к трудовому праву (13). Т.В.Кашанина включает все внутренние акты организаций, основанных на объединении лиц и капиталов, в предмет корпоративного права (14). Все это свидетельствует, в первую очередь, о теоретико-правовом характере проблемы.

На сегодняшний день, как представляется, комплексное исследование системы локальных нормативно-правовых актов возможно только с позиции общей теории права и должно охватывать уставы, положения и другие внутренние нормативные акты как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц: предприятий учреждений, организаций, общественных, религиозных объединений, профсоюзов и других субъектов, имеющих статус юридического лица.

Конкретные наименования локальных нормативных актов, помимо учредительных документов, в действующем законодательстве, как правило, не упоминаются. Вероятно, именно здесь проходит граница государственного вмешательства во внутренние дела объединения: конкретные виды, содержание, средства обеспечения локальных актов определяются им самостоятельно в рамках уставных целей. Существуют редкие исключения, когда закон перечисляет конкретные внутренние документы, например, передаточный акт и разделительный баланс, утверждаемые участниками юридического лица при его реорганизации (ст.59 ГК РФ). Но в этом случае речь идет об актах, непосредственно затрагивающих интересы лиц, не являющихся членами объединения (названные акты закрепляют положения о правопреемстве по всем обязательствам юридического лица). Для отдельных видов организаций могут быть предусмотрены и иные обязательные внутренние акты, например, программа политической партии (ст.22 закона о политических партиях), но количество их также ограничено. В теории в качестве примеров локальных нормативных актов иногда приводятся положения о премировании, договоры, правила, инструкции, приказы, распоряжения, штатные расписания, аттестационные карты и т.д. (15) Представляется, однако, что приведенный перечень не может претендовать на роль классификации.

В самом общем виде, вероятно, возможны следующие классификации локальных нормативно-правовых актов. Во-первых, по значению актов их можно разделить на универсальные, т.е. такие, которые обязательны для любого юридического лица (например, учредительные документы) и специфические, характерные для отдельных видов организаций (программа политической партии).

Во-вторых, по степени обязательности принятия акты могут быть обязательными и факультативными. Подчеркнем, что речь в данном случае идет не об обязательности актов для исполнения, а о необходимости для организации принять соответствующий акт. К примеру, коллективный договор заключается по инициативе представителей работников либо по решению общего собрания (конференции) работников (ст.10 закона о коллективных договорах и соглашениях), наличие коллективного договора на каждом предприятии, согласно ТК РФ, не является обязательным (ст. 9 ТК РФ). При этом любой локальный акт, принятый в установленном порядке, является обязательным для исполнения в рамках соответствующей организации.

В-третьих, по порядку принятия можно выделить локальные акты, принятые общим собранием и руководящими органами (16). Эти группы актов различаются не столько по характеру действия, сколько по своей природе. В первом случае имеет место общее волеизъявление членов организации, согласование воль всех субъектов, заинтересованных в принятии соответствующего акта. По сути, такие акты всегда носят договорной характер, хотя могут именоваться договорами (учредительный договор, коллективный договор), а могут носить и другие названия (устав, положение, программа и т.п.). Существование, прежде всего, данной группы актов позволяет рассматривать локальное нормотворчество как форму саморегуляции коллективом тех вопросов, которые относятся к специфике организации (17). Решения, принимаемые руководящими органами, как правило, ставятся в зависимость от содержания договорных актов. Так, согласно ст.8 ТК РФ, "работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями". П.1 ст.65 закона об акционерных обществах предусматривает, что совет директоров утверждает внутренние документы общества, за исключением внутренних документов, утверждение которых отнесено к компетенции общего собрания акционеров.

В-четвертых, в зависимости от содержания и целевой направленности внутренние акты юридических лиц целесообразно разделить на регулирующие внутриорганизационные вопросы (большинство локальных актов) и определяющие цели, направления, программу внешней деятельности. К числу последних можно отнести программы политических партий, а также уставы общественных объединений, содержащие обязательное указание на цели объединения (п.1 ст.20 закона об общественных объединениях) "Внешняя" направленность данной группы актов не означает расширения пределов их действия, но выполняет информационно-ориентирующую функцию, как в отношении членов организации, так и окружающих.

В-пятых, в соответствии с объектом правового воздействия, акты можно классифицировать на (а) регулирующие отношения между участниками (членами, учредителями) организации и (б) устанавливающие правовой статус работников. Первая группа актов регулирует корпоративные отношения в строгом, гражданско-правовом смысле слова (18). Условно говоря, это "горизонтальные" отношения, основанные на взаимодействии, согласовании воль участников объединения как равных между собой субъектов. Вторая группа регулирует "вертикальные" отношения, основанные на иерархических связях (несмотря на договорной характер трудовых правоотношений, связь "руководитель-подчиненный" носит в них преобладающий характер).

В-шестых, по юридическому значению локальные акты подразделяются на первичные, которые непосредственно подлежат государственной регистрации и являются правовой основой деятельности организации, и вторичные, основанные на первичных и не противоречащие им. В отношении второй группы актов действует предварительная государственная санкция.

Следует оговориться, что в рамках настоящего исследования мы рассматриваем нормативно-правовой договор как особую разновидность нормативно-правовых актов. В целом, данный источник права имеет все основания рассматриваться как самостоятельный. Но в данном контексте их общие черты (негосударственный порядок принятия и внутри организационная сфера действия (19)) представляются более значительными, чем имеющиеся отличия. Кроме того, как вытекает из всего изложенного выше, локальные акты по своей природе достаточно близки к договорам, т.к. элемент саморегуляции, согласования воль участников правоотношения выражен в них значительно более ярко, чем в нормативных актах, издаваемых государственными органами.

Среди общих черт, объединяющих все перечисленные акты, можно выделить следующие:

1. Все они характеризуются похожим порядком принятия (издания). Данные акты санкционируются государством путем регистрации устава, положения организации, а также путем придания организации статуса юридического лица. При этом в случае регистрации учредительных документов имеет место их последующее санкционирование, сама же регистрация юридического лица может рассматриваться в качестве акта предварительного санкционирования его внутренних документов.

2. Специфической чертой этих актов является характер их действия. Они действуют не по территориальному, а по персональному принципу, т.е. адресуются только субъектам, имеющим отношение к соответствующей организации.

Несмотря на эти отличия, локальные нормативные акты, безусловно, могут рассматриваться в качестве полноценных источников права, т.к. соответствуют всем основным признакам последнего, включая нормативность, формальную определенность, признание и защиту со стороны государства.

Итак, помимо государства право может исходить от гражданского общества. Это "общественное" право не противопоставляется "государственному", а действует только при условии не противоречия ему. Однако сам факт его существования значительно расширяет сферу правового регулирования и превращает общество из пассивного объекта воздействия в систему, активно участвующую в процессе саморегуляции.

(1) Самигуллин В.К. Локальные нормы в советском праве. Авто-реф. дисс. . канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. С.5.

(2) Власова О. В. Роль общественных объединений в формировании гражданского общества в России (теоретико-правовое исследование). Диссертация . канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 92.

(3) Конституционный статус общественных организаций в СССР / Отв. Ред. А.И.Щиглик. М., 1983. С. 32.

(4) Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в РФ. Авто-реф. дисс. . докт. юрид. наук. М., 2008; Ухина СВ. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики). Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Хныкин Г.В. Особенности локального нормотворчества // Законодательство. 2005. N 4.

(5) Вопленко Н.Н. Источники и формы права. Волгоград, 2004. С. 47, 54.

(6) В частности, в указанной работе Н.Н.Вопленко единство юридической природы всех рассматриваемых норм в принципе подразумевается (см. с. 55), но при этом автор не отказывается от традиционного наименования "нормы общественных объединений", которое явно ограничивает круг исследуемых правовых явлений.

(7) Алиев A.M. Теоретические проблемы локального правового регулирования в современном российском праве. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. С. 10.

(8) Там же. С. 14. (9) Марченко М. Н. Источники права. М., 2005. С. 263.

(10) Ухина С.В. Указ. соч. С. 19.

(11) Тихомиров ЮЛ. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 149.

(12) Агапов А.Б. Административное право. М., 2004. С. 48-50.

(13) Е.А.Ершова, в частности, предлагает вообще заменить понятие "локальные нормативные акты" на "нормативные правовые акты работодателя, содержащие нормы права" (Ершова Е.А. Указ. соч. С. 34.). Помимо явного ограничения сферы локального правотворчества недостатком данного наименования является, по нашему мнению, его тавтологичность: нормативно-правовые акты - это и есть акты, содержащие нормы права.

(14) Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005. С. 16.

(15) Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики). Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С.17, 24-25. В числе данных актов автор перечисляет и такие, которые вообще не относятся к числу нормативных, например, трудовые договоры и соглашения.

(16) Более подробную, но аналогичную по сути классификацию предлагает Т.В.Кашанина, выделяя (а) акты общих собраний, (б) акты корпоративных контролирующих органов, (в) акты представительных органов, (г) акты коллективных исполнительных органов, (д) акты руководителей корпораций и др. (Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2007. С. 250.)

(17) Ухина С.В. Указ. соч. С.15.

(18) Гражданское право. Том I. / Под ред. Е.А.Суханова - М., 2004. Степанов П.В. Корпорации в российском гражданском праве // Законодательство. 1999. N 4. С. 11-15.

(19) Речь идет, естественно, не о любых нормативно-правовых договорах, а лишь о договорах локального характера, каковым является, например, коллективный договор, действующий на предприятии.