1. Понятие законности и дисциплины
ционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т. д.).
Ее содержание шире содержания «законность», ибо включает испол_
нение прав и обязанностей, основанных на требованиях как право_
вых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюде_
ния и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содержание
дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость,
инициативность, творческий подход к делу, эффективность и каче_
ство работы. Поэтому дисциплина значительно глубже, чем закон_
ность, проникает в производственные отношения и теснее связана
с экономическими категориями.
Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по ук_
реплению дисциплины в системе государственной службы»184 опре_
делено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе
государственной службы, влекущим применение к виновным долж_
ностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации мер
дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от зани_
маемой должности, являются:
— нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;
— неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных за_
конов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу реше_
Указом определено также, что должностные лица и работники фе_
деральных органов исполнительной власти и органов исполнитель_
ной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисципли_
нарное взыскание, не подлежат в течение года премированию, пред_
ставлению к награждению государственными наградами (кроме слу_
чаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при
защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками от_
личия, повышению в должности или представлению для присвоения
очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского
или специального звания). Кроме того, они могут быть направлены на
внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине,
воинском или специальном звании) или лишены квалификационно_
го разряда (классного чина, воинского или специального звания).
В зависимости от содержания, юридических последствий и субъек_
тов в государственном управлении различают следующие способы
1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);
2) прокурорский и административный надзор;
3) обжалование незаконных действий органов исполнительной
власти и их должностных лиц.
2. Виды контроля в государственном управлении
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный
контроль, и характера их полномочий различают следующие виды
1) контроль, осуществляемый Президентом РФ;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти
за деятельностью органов исполнительной власти;
3) контроль органов судебной власти за деятельностью органов
4) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Рассмотрим эти виды контроля.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется
в двух основных формах:
— непосредственный контроль Президента РФ;
— президентский контроль через его структуры.185
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, преж_
де всего, в области подбора и расстановки кадров. По представлению
Председателя Правительства РФ он назначает на должность замес_
тителей Председателя, министров, руководителей федеральных
служб, высшее командование Вооруженных сил и других руководи_
телей федеральных органов исполнительной власти .
В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитывают_
ся перед Президентом РФ при их личных встречах с ним и представ_
лении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и ве_
Президент вправе не только присутствовать, но и председатель_
ствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непос_
редственно контролировать правильность и необходимость решений
Правительством по важнейшим вопросам управления страной.
Кроме того, Президент РФ вправе отменять постановления или рас_
поряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ,
а также принимать решения об отставке самого Правительства РФ.
Существенную роль в осуществлении президентского контроля
играет Администрация Президента РФ, которая действует на основе
Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апре_
ля 2004 г. № 490.186 В пределах своих полномочий Администрация
также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных
законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Что касается других президентских структур, то помощь Прези_
денту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление Прези_
дента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а так_
же Управление Президента РФ по вопросам государственной служ_
бы, которые готовят предложения по подбору и назначению лиц на
ведущие должности в системе органов исполнительной власти.
Следующей структурой является Контрольное управление Пре_
зидента РФ, которое осуществляет контроль и проверку исполнения
федеральными органами исполнительной власти, органами испол_
нительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами,
а также организациями федеральных законов, указов и распоряже_
ний Президента РФ. На него возложен контроль и проверка исполне_
ния поручений Президента, руководителя его Администрации, а так_
же контроль за деятельностью подразделений Администрации Пре_
Для реализации своих полномочий Контрольное управление впра_
ве создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться право_
охранительные, контролирующие органы и другие специалисты фе_
деральных органов исполнительной власти.
При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит
вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и дру_
гих органов о привлечении к дисциплинарной ответственности госу_
дарственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежа_
щем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно дан_
ное управление может направить соответствующим руководителям
предписание об устранении выявленных нарушений, которое подле_
жит безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный
срок (или более сокращенный) должны быть приняты меры по устра_
нению выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное уп_
При обнаружении признаков состава преступления Контрольное
управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры,
внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения воп_
К числу президентских структур следует отнести также полно_
мочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ко_
торые действуют на основе Положения о них, утвержденного Указом
Президента РФ от 13 мая 2000 г.187
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель
Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность ор_
ганов исполнительной власти, предприятий, учреждений и органи_
заций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью орга_
нов исполнительной власти по выполнению федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, решений федеральных орга_
нов исполнительной власти, а также хода реализации федеральных
программ, использования федерального имущества и средств феде_
рального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту
РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности
в федеральном округе, а также о политическом, социальном и эконо_
мическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.
Он вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в фе_
деральные органы исполнительной власти, главам исполнительной
власти субъектов Федерации представления в случае нарушения или
неисполнения подчиненными им органами федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ.
Такие же представления полномочный представитель может вно_
сить в законодательный орган субъекта Федерации в случае противо_
речия принятых им нормативных актов Конституции РФ, федераль_
ным законам, указам Президента и постановлениям Правительст_
Контроль органов законодательной (представительной) власти
за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные
полномочия палат Федерального собрания небольшие по объему и при_
надлежат в основном Государственной думе. Ее контрольные полно_
мочия заключаются в том, что она:
— дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Пра_
— решает вопрос о доверии к Правительству РФ;
— назначает и освобождает от должности Председателя Централь_
— контролирует деятельность Правительства по разработке фе_
дерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ).
Контроль же за исполнением федерального бюджета относится
к совместному ведению Совета Федерации и Государственной думы,
для чего они образуют Счетную палату как орган финансового конт_
роля (ст. 101 Конституции РФ).
В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О счет_
ной палате Российской Федерации»188 на нее возложены функции по
организации и проведению оперативного контроля за исполнением
федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных
ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям
федерального бюджета; контроль за законностью и своевременнос_
тью средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и другие
Контрольные полномочия Федерального собрания проявляются
также в том, что назначение и освобождение от должности диплома_
тических представителей Российской Федерации в иностранных госу_
дарствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соот_
ветствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального
собрания (ст. 83 п. «м» Конституции РФ).
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40_ФЗ
«О федеральной службе безопасности в Российской Федерации»189 и от
10 января 1996 г. № 5_ФЗ «О внешней разведке»190 закреплены пол_
номочия Федерального собрания по осуществлению контроля за дея_
тельностью этих федеральных органов исполнительной власти.
Формой контроля является также запрос депутата или депута_
В субъектах Федерации объем контрольных полномочий представи_
тельных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не одинаков.
Так, согласно конституциям республик Татарстана и Башкортос_
тана их представительные органы являются высшими законодатель_
ными и контрольными органами государственной власти.
Согласно п. 5 ст. 30 Устава Санкт_Петербурга Законодательное
собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществ_
ляет следующие контрольные функции:
1) контроль за исполнением Устава Санкт_Петербурга, законов
и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт_
2) последующий контроль за исполнением бюджета города, ис_
полнением бюджетов территориальных государственных внебюджет_
ных фондов Санкт_Петербурга, расходованием средств и валютных
3) контроль за выполнением программ и планов социально_эко_
номического развития города;
4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряже_
ния собственностью Санкт_Петербурга;
5) контроль за своевременным приведением в соответствие с зако_
нодательством РФ правовых актов органов государственной власти
6) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Депутат или группа депутатов Законодательного собрания на ос_
новании ст. 58 Устава Санкт_Петербурга вправе обратиться с депу_
татским запросом к губернатору города по вопросам, входящим в ком_
петенцию Администрации Санкт_Петербурга. Губернатор обязан дать
письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со дня его
Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной
власти. Этот вид контроля осуществляется органами судебной вла_
сти в процессе конституционного, гражданского, административно_
го и уголовного судопроизводства.
Субъектами контроля являются Конституционный суд РФ, суды
общей юрисдикции, арбитражные суды.
Конституционный суд РФ, является судебным органом конститу_
ционного контроля и разрешает вопросы исключительно права191.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных за_
конов, нормативных актов Президента, обеих палат Федерально_
го собрания, Правительства РФ, конституций республик, уставов,
законов и других нормативных актов субъектов Федерации, издан_
ных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной
власти Российской Федерации и органов власти субъектов Феде_
Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конститу_
ционном суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в этот
суд Президента РФ, обеих палат Федерального собрания, одной пя_
той членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы,
Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного
суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъек_
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная нео_
пределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ
закон, другой нормативный акт или не соответствует.
Конституционный суд РФ рассматривает также дела, связанные
с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нару_
шении их конституционных прав и свобод вследствие применения
или ненадлежащего применения закона в конкретном деле.
Конституционный суд РФ принимает следующие виды реше_
— п о с т а н о в л е н и е при рассмотрении вопросов о соответ_
ствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов
Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Прави_
тельства РФ, а также конституций, уставов, законов и иных норма_
тивных актов субъектов Федерации;
— з а к л ю ч е н и е по существу запроса о соблюдении уста_
новленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в го_
сударственной измене или совершении иного тяжкого преступле_
— о п р е д е л е н и е, если в процессе конституционного произ_
водства не требуется вынесение постановления.
Контроль судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из ад_
министративно_правовых отношений, заключается в рассмотрении
судьями большого количества дел об административных правонру_
шениях: о неповиновении законному распоряжению сотрудника ми_
лиции (ст. 19.3 КоАП РФ); мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ);
о нарушении правил безопасности дорожного движения и другие
К полномочиям федеральных и районных судов общей юрисдик_
ции192 относится также рассмотрение жалоб граждан на незаконные
действия должностных лиц органов исполнительной власти.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях,
а также дел, находящихся в производстве по поводу жалоб граждан
или протеста прокурора, суд вправе:
— возвратить дело об административном правонарушении для над_
— отменить постановление и прекратить дело об административ_
— отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотре_
ние в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело;193
— вынести частное определение органу или должностному лицу
(ст. 226 Гражданско_процессуального кодекса РФ).
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти при_
зван обеспечивать законность и дисциплину во всех отраслях госу_
дарственного управления: в экономике, социально_культурной и ад_
Различают три вида контроля органов исполнительной власти:
общий, ведомственный и надведомственный.194
О б щ и й контроль осуществляют Правительство РФ, прави_
тельства и главы администраций субъектов Федерации.
Правительство РФ руководит работой подведомственных ему фе_
деральных органов исполнительной власти, в порядке контроля зас_
лушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей
о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе
приостанавливать или отменять акты этих органов, если они проти_
воречат Конституции РФ, законам, указам и распоряжениям Прези_
дента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
Осуществляя контроль за деятельностью исполнительных орга_
нов субъектов Федерации, Правительство РФ правомочно лишь вно_
сить предложения Президенту РФ о приостановлении действия ак_
тов этих органов в случае их противоречия Конституции РФ, феде_
ральным законам, международным обязательствам Российской Фе_
дерации или нарушения прав и свобод человека.
Например, Администрация Санкт_Петербурга осуществляет кон_
трольные полномочия через свои отраслевые органы. Так, Комитет
по государственному контролю, использованию и охране памятни_
ков истории и культуры осуществляет контроль за соблюдением пред_
приятиями, учреждениями, организациями и гражданами законо_
дательства об охране и использовании памятников истории и куль_
туры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению сохран_
ности памятников при производстве строительных, мелиоративных,
дорожных и других работ.
Комитет по здравоохранению осуществляет контроль за качеством
предоставляемой населению медицинской помощи, качеством фар_
мацевтической продукции и изделий медицинского назначения.
Комитет по науке и высшей школе контролирует соблюдение за_
конов и других правовых актов, определяющих деятельность науч_
но_образовательной сферы, разработку предложений и реализации
мероприятий по социально_правовой защите студентов и работни_
ков научно_образовательной сферы, а также защиту собственности,
закрепленной за учреждениями и организациями.
Аналогичный контроль по своим направлениям деятельности осу_
ществляют другие комитеты Администрации Санкт_Петербурга.
В е д о м с т в е н н ы й контроль осуществляется органами от_
раслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в от_
ношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке эти_
ми органами соблюдения и исполнения законов и внутриведомствен_
ных нормативных актов. Например, в МВД России контроль органи_
зуется по двум направлениям: а) со стороны вышестоящих органов
внутренних дел за нижестоящими и б) контроль за работой личного
состава со стороны начальника и его заместителей на уровне горрай_
линорганов внутренних дел.
При осуществлении контроля со стороны вышестоящих органов
внутренних дел за нижестоящими используются следующие виды
а) инспектирование или комплексные проверки, когда контролю
подвергаются все направления деятельности криминальной мили_
ции и милиции общественной безопасности;
б) целевые выезды сотрудников штабов или подразделений соб_
ственной безопасности для оказания практической помощи, а также
для проверки поступивших жалоб граждан или юридических лиц;
в) линейный контроль, когда, к примеру, сотрудники Департа_
мента охраны общественного порядка МВД России проверяют толь_
ко патрульно_постовую службу или службу участковых уполномоченных милиции, т. е. одну линию работы горрайорганов внутрен_