§ 1 ПОНЯТИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ

В первом аспекте данное производство здесь определяется как самостоятельный институт советского административно-процессуального права и анализируемся с точки зрения статического назначения его правовой основы — системы образующих его процессуальных норм, во втором аспекте эти нормы рассматриваются в динамике их реального воздействия на общественные отношения в результате их осуществления и применения. В этом смысле производство по делам об административных проступках характеризуется в действии, как специфическая форма деятельности и связи (отношений)

различных субъектов, участников данного процесса в конкретных правоотношениях.

Производство по делам об административных проступках является самостоятельным институтом советского административно-процессуального права, призванным осуществлять специфические задачи юрисднкционного характера. Ему в принципе присущи все черты, свойственные процессуальным нормам любых юрисдикционных форм: они носят процедурный Характер, устанавливая порядок производства, формы и методы деятельности участников процесса и осуществления ответственности; регулируют отношения, складывающиеся в сфере той части охранительной деятельности и охранительных правоотношений, которые складываются в ходе борьбы Советского государства и его органов с различными противоправными посягательствами на интересы государства, общества и личности; регламентируют юрисдикционную деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц, сопряженную с применением штрафных (караульных) санкций к виновным в правонарушениях.

Нормам производства по делам об административных простенках свойственны и специфические особенности: они регулируют те общественные отношения в сфере советского государственного управления, которые складываются в ходе борьбы со специфической разновидностью правонарушений— административными проступками, которые менее опасны, сложны и спорны, чем преступления и гражданские правонарушения; для целей этой борьбы ими устанавливаются более упрощенные по сравнению с уголовным и гражданским процессом процедура, формы и методы деятельности соответствующих органов и должностных лиц, которые наиболее соответствуют мобильному характеру управленческой деятельности. Основная функция административно-процессуальных норм производства по делам об административных проступках заключается в том, чтобы регламентировать: а) задачи и принципы производства; б) процессуальное положение сторон в производстве, их функции и задачи; в) подведомственность рассмотрения и ведения дел; г) доказательства в производстве; д) меры процессуального принуждения и обеспечения в производстве; е) порядок, сроки возбуждения дел и направления их для рассмотрения по подведомственности; з) порядок и сроки рассмотрения дел; и) порядок обжалования, опротестования и пересмотра решений; к) порядок исполнения решений.

Таким образом, основное назначение процессуальных норм производства по делам об административных проступках заключается в том, чтобы регламентировать применение материального закона об административной ответственности. Отсюда производство по делам об административных проступках как институт советского административно-процессуального права представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих органов и должностных лиц, связанные с осуществлением административной ответственности. На основе норм данного производства осуществляется также деятельность по освобождению невиновных в совершении административных проступков от ответственности.

Как отмечалось, производство по делам об административных проступках может быть определено и как система процессуальных действий и правоотношений, возникающих между участниками данного юрисдикционного производства в процессе осуществления административной ответственности. Это объясняется тем, что любой процесс как правовая категория так или иначе внешне всегда отождествляется с определенной деятельностью, с системой акций или действий, объединенных определенной целью. Прав М. С. Строгович, указывая, что «содержание уголовного процесса составляет деятельность органов следствия, прокуратуры»1, служащая целям защиты государства, обнаружению и наказанию лиц совершивших преступления. Административное производство также представляет собой систему различных процессуальных действий по обнаружению и установлению проступка, наказанию виновных, исполнению взысканий. Вся эта деятельность осуществляется в рамках правоотношений, указывают многие авторы. Это правильно, но недостаточно для познания сущности такого сложного явления, как процесс или производство.

В реальной действительности производство по делам об административных проступках, как и любой иной юрисдик-ционный процесс по конкретному делу, есть сложное динамическое и развивающееся процессуальное правоотношение. Мы

1 Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, т. 1. ML, 1968, с. 29.

разделяем точку зрения авторов, считающих недостаточным тот нли иной процесс характеризовать «только как деятельность или как деятельность и возникающие из нее правоотношения»2. Производство по конкретному делу п процессуальное правоотношение, возникающее в связи с этим делом, — это тождественные явления3, если учесть, что производство всегда возникает как результат взаимодействия и деятельности на основе норм процессуального права различных субъектов — органов, возбудивших дело и производящих расследование или установление факта правонарушения, виновного или подозреваемого в правонарушении, потерпевших, свидетелей, экспертов, затем суда и т.

Прав М. С. Строгович, указывающий, что в уголовном процессе «любое действие любого участника. процесса, как государственного органа (следователя, прокурора, суда), так и лица, гражданина (обвиняемого, потерпевшего) всегда производится ими в качестве участников, субъектов уголовно-процессуальных отношений»4. Утверждая это, М. С. Строгович должен был бы сделать вывод, что уголовный процесс в целом и есть сложная система процессуальных отношений Но он этого не делает, называя процессуальные отношения лишь правовой формой деятельности соответствующих органов, осуществляющих задачи борьбы с преступностью. Однако признание этого нисколько не противоречит тому, что с самого своего возникновения и до своего завершения уголовный процесс, как и любое иное производство по делу, не только развивается в рамках процессуальных отношений, по и сам является сложным специфическим процессуальным отношением с различным кругом взаимодействующих субъектов, строгой очерченностью их субъективных прав и обязанностей, их поведения — той процессуальной деятельности, которую они осуществляют и которая составляет главное содержание, главную движущую силу процессуальных отношений, а значит, и всего процесса в целом в динамическом его существовании. Любому процессу, как и процессуальному производству, присущи все черты, которыми характеризуется любое правоотношение.

Таким образом, мы полагаем, что точка зрения о необходимости рассмотрения процесса или производства как специ-

2 Щеглов В. Н. Гражданское процессуальное правоотношение. Ав тореф. докт. дне. Томск, 1968, с. 11—12

3 См. там же, с. 12.

4 Строгович М С. Указ соч., с 35

фического правоотношения является обоснованной и соответствующей действительности. Специфическим административно-процессуальным отношением является и производство по делам об административных проступках, что должно найти отражение в определении понятия данного процессуального явления.

Переходя к вопросу о формировании понятия производства по делам об административных проступках, необходимо учесть, что оно может быть охарактеризовано и определено как специфическая «деятельность» или как «система действий и отношений»5, складывающихся-междууполномоченными на то органами, должностными лицами и иными субъектами в процессе возбуждения и рассмотрения дела, наложения, обжалования и исполнения решений о взыскании.

Под производством по делам об административных проступках следует понимать систему административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих государствен-

5 С этих категорий — «система действий и отношений» — М. С. Стро-гович начинает определение уголовного процесса, подчеркивая этим самым важность правоотношения как ведущего элемента, без которого невозможно понять сущность и уголовно-процессуальной деятельности, и самого уголовного процесса (см. Строгович М. С. Указ. соч., с. 3G). И. Д. Перлов также полагает, что вне связи с категорией правоотношения невозможно понять природу процесса (см. Перлов И. Д. Исследования в области уголовного процесса. — «Советское государство и пра-ьо», 1967, № 8, с. 105). Мы согласны с этими авторами, однако полага-ем, что категория правоотношения может найти отражение и в нормативном определении производства по делам об административных проступках как специфического процессуального института.

пых органов, их должностных лиц и представителей общественности по возбуждению н рассмотрению дел об административных проступках, применению к виновным справедливых мер административной ответственности и их исполнению в целях борьбы с административными правонарушениями и коммунистического воспитания трудящихся.