Разделяй и властвуй. Контроль нужно отличать от надзора

Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории России, в том числе «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций», – это безусловный предмет надзора, но прокурорского. Всем же другим органам государственной власти в пределах их компетенции, как давным-давно постановил Конституционный Суд, присуща контрольная функция, а вовсе не надзорная. Тем не менее два этих понятия скорее умышленно, чем случайно оказались соединены, слиты, а потом и фактически отождествлены. Об этом правоведческом казусе и его последствиях «МТ» рассказал первый вице-президент «ОПОРЫ РОССИИ» Владислав Корочкин.

– Почему крайне нежелательно сводить понятия надзора и контроля?

– Когда федеральный орган призван одновременно осуществлять и контроль деятельности в какой-то сфере, и надзор за соблюдением законодательства в этой же сфере, чрезвычайно трудно удержаться и не попытаться выдать одно за другое.

Дело в том, что и законодательство, и правоприменительная практика, считая всю деятельность какого-либо органа совокупностью видов государственного контроля (надзора), совершенно незаметно исходит здесь из презумпции виновности граждан и юридических лиц. Но это два совершенно разных вопроса: исследование фактического состояния определенных объектов или протекания определенных процессов на предмет наличия угроз безопасности (контроль), с одной стороны, и рассмотрение вопроса о факте неисполнения конкретным лицом требований законодательства, то есть нарушения закона (надзор) и наличия вины этого лица в таком нарушении, – с другой.

Однако эти два вопроса не просто рассматриваются «одновременно», а совпадают и сливаются в один. В этой ситуации любой факт несоответствия продукции или деятельности сам по себе неизбежно оказывается правонарушением, а основной задачей уполномоченного государственного органа становится только обнаружение, пресечение и наказание таких нарушений.

Подобная позиция оказывается чрезвычайно «удобной» еще в одном отношении. Если правонарушения основаны на простом факте выявления отклонения от обязательных требований, то нарушения приобретают статус формальных, а это позволяет в большинстве случаев не ставить вопрос о возможных последствиях или даже о самом наличии потерпевшего, как, впрочем, и о степени общественной опасности деяния.

– Чем еще опасно для государства и бизнеса смешение смысловых и правовых понятий?

– Например, появляется соблазн подменить мероприятия по госконтролю за хозяйствующими субъектами определенными «услугами» по выдаче на платной основе предварительных «заключений о соответствии» неким критериям. Для этого нужно всего лишь сделать вид, что и эти критерии, и обязательность их соблюдения, и необходимость подтверждения такого соблюдения установлены законодательно и являются объектом надзора. То, как целенаправленно переписывается федеральное законодательство в целях формирования именно такой ситуации, мы прямо сейчас, в режиме реального времени наблюдаем на примере прохождения через Госдуму Закона о карантине растений.

Особенно простым оказывается смешение вопросов государственного надзора за соблюдением законодательства и технического регулирования как контроля соответствия продукции обязательным требованиям.

Логика, как правило, проста: раз продукция не соответствует обязательным требованиям (или, что бывает гораздо чаще, не имеет документального подтверждения соответствия этим требованиям; причем качество может быть безупречным, но, как правило, это никого не интересует), следовательно, деятельность производящей ее компании не соответствует закону. В результате на наших глазах сложилась практика фактической подмены осуществления финансируемых из бюджета функций реального контроля деятельности всяческими «установлениями состояния», «подтверждениями соответствия» и тому подобными псевдообязательными для хозяйствующих субъектов предварительными платными мероприятиями. Постоянное отслеживание деятельности, действительно способной представлять опасность, вырождается в разовую проверку наличия бумажки, в которой написано, что она безопасна. А предоставление многих государственных или окологосударственных услуг – в банальную торговлю индульгенциями.

– Получается, что, присвоив себе помимо контрольных еще и надзорные функции, органы власти автоматически начинают мнить себя правоохранительными?

– Именно так. А некоторые уже и не прочь назвать себя силовой структурой. И действующее законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, конструкция которого в этом вопросе унаследована от советской власти и от всевластия, к сожалению, способствует этому. Орган контроля (надзора) сам выявляет нарушение, будучи надзорным органом, сам возбуждает дело, в огромном числе случаев сам его рассматривает, да плюс ко всему и сам назначает наказание. А инспектор еще и шепчет: «Я вам выписал по минимуму, вы только в суд не подавайте». Пока эффективность деятельности инспектора будет определяться суммой штрафов, которые он выписал, любой инспектор будет заинтересован в увеличении количества нарушений. Чтобы было что выявлять!

Увы, исходная философия всей сложившейся системы государственного контроля основана, как представляется, на неправильной и далеко не безобидной посылке. Государственный контроль (надзор) во всех случаях предлагается понимать как основной инструмент обеспечения безопасности хозяйственной деятельности. Между тем это задача в первую очередь тех, кто эту деятельность ведет, а не государства и его органов. Иначе создается ложное, но, увы, уже традиционное представление, что бизнес только и думает о том, как бы нарушить закон и подвергнуть граждан опасности, и только государство из последних сил стоит на страже их спокойствия.

Первая логическая ошибка заключается в том, что совсем не всякий бизнес, даже что-то нарушив, способен тем самым представлять для кого-то угрозу. Вопрос о необходимости введения системы оценки рисков в разных видах экономической деятельности был поставлен уже давно и совершенно правильно. Охранительная активность государства необходима только там, где потенциальные риски высоки и, главное, реальны. Но если нам по-прежнему будут рассказывать, сколько штрафов взыскано, а не сколько аварий предотвращено, сколько тонн зараженной или испорченной продукции списано и уничтожено, уровень безопасности не изменится.

– И каковы же пути решения этой проблемы?

– Пора уже переходить к цивилизованной модели: вопрос о факте нарушения закона вправе поднять только прокуратура, а ответить на этот вопрос может только суд. А в компетенции органа государственного контроля (а не надзора!) – только обеспечить их доказательственной базой. Да и основной санкцией против нарушителей обязательных требований должны быть не штрафы, а возможность для любого заинтересованного лица (пострадавшего, если, разумеется, таковой найдется) использовать материалы проверки и ее результаты в гражданском деле о возмещении убытков. Именно тогда «случаи причинения вреда» станут по-настоящему наказуемыми. Штраф же как правовой институт в большинстве случаев позволяет, как уже говорилось, даже не ставить вопрос о самом наличии потерпевшего.

Согласно законодательству, в частности основополагающему в этой сфере ФЗ-184 «О техническом регулировании», состояние безопасности понимается как отсутствие недопустимого риска, а не риска вообще! Анализ рисков (и организация государственного контроля на основе такого анализа) только и способен повысить эффективность этого контроля. Как уже отмечалось, реальная угроза чьей-либо безопасности сейчас обнаруживается едва в 4–5% проверочных мероприятий. Все остальное, выявляя нарушения, не выявляет угроз и не исправляет их, то есть не делает нашу жизнь безопаснее. Однако анализ рисков может быть реализован только в рамках контроля; всякое упоминание о надзоре должно быть выведено за скобки.